Νομικό καθεστώς ορειβατικών καταφυγίων στην Ελλάδα

Ο Θεσμός των Ορειβατικών Καταφυγίων κατά την Ελληνική Έννομη Τάξη

Α. ΙΣΤΟΡΙΚΟ Η Ορειβασία ως σπορ κάνει την εμφάνισή της στην Ελλάδα εντός της δεκαετίας του 1910 – 1920. Για την επίτευξη των ορειβατικών στόχων, οι διανυκτερεύσεις στο βουνό πραγματοποιούντο σε πρόχειρα αυτοσχέδια καταλύματα (σκηνές, καλύβες…..) ή ελεύθερα στο ύπαιθρο. Το 1931 γίνεται η κατασκευή του 1ου στον Ελληνικό χώρο ορειβατικού καταφυγίου, αντιγράφοντας τα ευρωπαϊκά πρότυπα, στον Όλυμπο ονομαζόμενο αρχικά «Καταφύγιο Α», το μετέπειτα καταφύγιο Σπήλιος Αγαπητός στα 2100μ. Με τα χρόνια κατασκευάστηκαν σε διάφορα ορεινά συγκροτήματα της χώρας, ορειβατικά Καταφύγια που βοηθούσαν στην ανάπτυξη του σπορ της χιονοδρομίας και ορειβασίας όπως οριζόταν από το άρθρο 16 του ΑΝ 864/1937 και λειτουργούσαν ως κτίσματα κοινής ωφέλειας.

 Σήμερα υπάρχουν στη Επικράτεια 102 ορειβατικά καταφύγια όπου τα 21 μόνο λειτουργούν με Υπεύθυνο Καταφυγίου καίτοι ελλείπει η απαιτούμενη ΥΑ. Εντός της δεκαετίας του ΄90 η ορειβασία ή ορθότερα «οι υπαίθριες ορεινές δραστηριότητες» έχουν πλέον προσελκύσει αριθμητικά ευρύτερο κοινό (διαφήμιση, ηλ. επικοινωνία, ΜΜΕ) και ο πατροπαράδοτος τρόπος λειτουργίας των ορειβατικών καταφυγίων, άρχισε να θεωρείται ξεπερασμένος. Οι απαιτήσεις της «νέας γενιάς» ορειβατών, για φωτισμό, τρεχούμενο νερό, αποχέτευση, ζεστό φαγητό και επιστασία των καταφυγίων είναι πλέον γεγονός . Τα ορειβατικά σωματεία που επί σειρά ετών, είχαν την επιστασία και επιμέλειά τους, αδυνατώντας να ανταποκριθούν στις νέες συνθήκες και ανάγκες, άρχισαν να προσβλέπουν σε σύναψη εμπορικών συμβάσεων με επιχειρήσεις που αναλαμβάνουν πλέον την εμπορική εκμετάλλευση των ορειβατικών καταφυγίων. Τα ΔΣ των Σωματείων ή και οι ΟΤΑ, μέσα σε ένα αρκετά ομιχλώδες νομικό περιβάλλον, που αφορά το καθεστώς ιδιοκτησίας, ίδρυσης και λειτουργίας των καταφυγίων, αναθέτουν – μεταφέρουν την χρήση και εν γένει λειτουργία τους σε τρίτα φυσικά ή νομικά πρόσωπα , εισπράττοντας την ανάλογη οικονομική αντιπαροχή.

 Η Ελληνική Πολιτεία ενώ θεωρεί την ορειβασία ως άθλημα, ουδέποτε δεν θέλησε να δει αυτά τα κτίσματα υπό το πρίσμα των αθλητικών εγκαταστάσεων, αλλά ενδύοντάς τα με τον μανδύα των ειδικών τουριστικών εγκαταστάσεων εμφυσά και έναν αέρα τουριστικής επιχειρηματικότητας σε τέτοια ύψη όπου οι μηχανισμοί ελέγχου αδυνατούν ν΄ανυψωθούν . Β. ΝΟΜΙΚΟ ΚΑΘΕΣΤΩΣ Με το άρθρο 2 στη παρ.3 του ν. 2160/1993 εισάγεται η έννοια των Εγκαταστάσεων Ειδικής Τουριστικής Υποδομής όπου κάθε μορφή τουρισμού, όπως ο συνεδριακός, ο θαλάσσιος, ο αθλητικός, ο αγροτικός, ο πολιτιστικός, ο θεραπευτικός ή άλλοι, υπάγεται στην αρμοδιότητα του Ε.Ο.Τ. Οι εγκαταστάσεις για συνεδριακά κέντρα, χιονοδρομικά κέντρα, κέντρα ιππικού τουρισμού, αεροθεραπευτήρια και υδροθεραπευτήρια, συνοδευτικές αυτών εγκαταστάσεις, όπως καταλύματα, χώροι αθλητικών τουριστικών εγκαταστάσεων, κέντρα εστίασης και αναψυχής, ως και εγκαταστάσεις οποιασδήποτε μορφής, καθώς και γραφεία εκμετάλλευσης σκαφών αναψυχής υπάγονται στην εποπτεία του Ε.Ο.Τ.

 Για την κατασκευή πάσης φύσεως χερσαίων κτιριακών και λοιπών εγκαταστάσεων, που απαιτούνται για την δημιουργία, λειτουργία, τουριστική ανάπτυξη, αξιοποίηση και οικονομική βιωσιμότητα των ανωτέρω εγκαταστάσεων, εφαρμόζονται οι διατάξεις του άρθρου 51 του ν.998/1979 (ΦΕΚ 289 Α΄), η προβλεπομένη δε παραχώρηση στον Ε.Ο.Τ. διενεργείται δια κοινής αποφάσεως των Υπουργών Εθνικής Οικονομίας και Γεωργίας. Για τις παραπάνω εγκαταστάσεις, ο ν.2160/93 στο άρθρο 2 παρ. 8 εξουσιοδοτεί τον Υπ. Εθν. Οικονομίας, μετά από γνώμη του Γενικού Γραμματέα του Ε.Ο.Τ. να ορίζει με ΥΑ τις προϋποθέσεις, τις προδιαγραφές, τα απαραίτητα δικαιολογητικά για την ίδρυση και λειτουργία των εν λόγω εγκαταστάσεων, τις σχετικές αρμοδιότητες των οργάνων του Ε.Ο.Τ. και κάθε άλλη αναγκαία λεπτομέρεια.

Με το άρθρο 40 παρ.1 του ν.3105/2003 εισάγεται ο ορισμός του καταφυγίου όπου «Ορειβατικό καταφύγιο είναι κτιριακή εγκατάσταση με ογδόντα (80) το πολύ κλίνες, σε υψόμετρο πάνω από εννιακόσια μέτρα που εξυπηρετεί την πεζοπορία, την ορειβασία και την αναρρίχηση. Τα ορειβατικά καταφύγια είναι εγκαταστάσεις ειδικής τουριστικής υποδομής κατά την έννοια της παρ.3 του άρθρου 2 του ν.2160/93»

 Ένα ζήτημα που απασχόλησε τον νομοθέτη ήταν να ορισθεί από τον νόμο ο τρόπος πρόσβασης στα ορειβατικά καταφύγια όπου στη παρ. 3 ορίζεται ότι «η πρόσβαση προς τα ορειβατικά καταφύγια γίνεται από δημόσια ή δασική οδό, όπου ήδη υπάρχουν, ή κυρίως από ορειβατικά μονοπάτια.

 Την ευθύνη οροσήμανσης και συντήρησης των μονοπατιών έχουν οι φορείς διαχείρισης των καταφυγίων σε συνεργασία με τις αρμόδιες δασικές υπηρεσίες και την Ελληνική Ομοσπονδία Ορειβασίας – Αναρρίχησης (Ε.Ο.Ο.Α) υπό την εποπτεία του Ε.Ο.Τ.» Στην πράξη πλέον, ένας μεγάλος αριθμός ορειβατικών καταφυγίων είναι προσβάσιμος από δημόσια αμαξιτή οδό, όπου από την προσέλευση γενικού κοινού (μη ορειβάτες – αναρριχητές ή ορεινοί πεζοπόροι) και χρήση τους να κινδυνεύουν να εκτραπούν από τον αρχικό σκοπό τους. (π.χ. Καταφύγιο Μπάφι στη Πάρνηθα με πρόσβαση εντός 1΄από τον παρακείμενο χώρο στάθμευσης) Με τη παρ. 4 του άρθρου 40 του ν.3105/2003 ορίζεται ότι ο φορείς διαχείρισης του καταφυγίου μπορεί να είναι σωματεία ορειβατών, πεζοπόρων, αναρριχητών η Νομαρχιακή και η Τοπική Αυτοδιοίκηση. Ορίζει επίσης στη ίδια παρ. (4) «Με κοινή απόφαση των Υπουργών Γεωργίας και Ανάπτυξης καθορίζεται ο φορέας διαχείρισης κάθε ορειβατικού καταφυγίου». Επισημαίνω στο σημείο αυτό αοριστία στο νόμο, δηλ. με τι κριτήρια θα ορισθεί ο φορέας διαχείρισης μέσα από το σύνολο των παραπάνω αναφερομένων φορέων.

Επίσης, αυτή η αοριστία καθορισμού του φορέα διαχείρισης, μεταφέρεται και στην μετέπειτα ΥΑ 2868/2004, που εκδόθηκε δυνάμει της διάταξης της παρ.8 του άρθρου 40 του ν.3105/2003, όπου το άρθρο 3 παρ. 1 επαναλαμβάνει τους υπό το νόμο αναφερόμενους φορείς διαχείρισης προσθέτοντας την Ελληνική Ομοσπονδία Ορειβασίας – Αναρρίχησης πράγμα αυθαίρετο και εκτός του ορίου εξουσιοδότησης της παρ. 8 του άρθρου 40 του ν. 3105/2003 Η αναφερθείσα εξουσιοδοτική παράγραφος 8 ορίζει ότι με κοινή απόφαση των Υπουργών Ανάπτυξης και Γεωργίας καθορίζονται α) οι προδιαγραφές των κτιριακών εγκαταστάσεων και β) ο κανονισμός λειτουργίας των ορειβατικών καταφυγίων.

Δυνάμει τούτου εκδόθηκε για το β) (δηλ. ο κανονισμός λειτουργίας των ορειβατικών καταφυγίων) η ΥΑ 2868/2004 όπου ούτε εδώ φαίνεται με ποια κριτήρια και πως θα ορίζεται ο φορέας διαχείρισης του καταφυγίου αλλά προχωρά ακόμα ένα βήμα παραπέρα, δίνοντας στο άρθρο 3, αορίστως την δυνατότητα στον φορέα διαχείρισης να ορίζει τον υπεύθυνο για την λειτουργία του καταφυγίου, ο οποίος θα πρέπει να έχει αποδεδειγμένα γνώσεις βουνού, πρώτων βοηθειών – διάσωσης και γνώση μιας ξένης γλώσσας. Ερμηνεύοντας το εδάφιο αυτό αντιλαμβανόμεθα ότι αναφέροντας ο νόμος για τον «υπεύθυνο καταφυγίου» εννοούμε πλέον φυσικό πρόσωπο και μόνο, που πληροί βεβαίως τα παραπάνω προσόντα.

Δεν μας ξεκαθαρίζει η διάταξη α) ούτε το είδος της συμβατικής σχέσης που θα έχει ο αντισυμβαλλόμενος «υπεύθυνος καταφυγίου» με τον φορέα διαχείρισης β) ούτε ποια, σε ποιόν και με ποιο τρόπο θα αποδεικνύονται τα προσόντα γνώσεων και δεξιοτήτων και γ) αφήνει ασάφεια στο κατά πόσο το πρόσωπο του «υπευθύνου καταφυγίου» είναι ταυτόσημη έννοια με το πρόσωπο του «φύλακα των ορειβατικών καταφυγίων» όπου για αυτό χρειάζεται ειδική ΥΑ που θα καθορίζει τα απαιτούμενα προσόντα, του Υπουργού Ανάπτυξης, δυνάμει της παρ. 12 του άρθρου 40 του ν.3105/2003 Εκφράζω την άποψη ότι με την παραπάνω ερμηνεία της διάταξης βρίσκονται εκτός ορίου νομιμότητας οι εμπορικές συμβάσεις που διημείφθησαν μεταξύ Σωματείων (αθλητικών και μη) και φυσικών ή νομικών προσώπων που ανέλαβαν την εμπορική εκμετάλλευση των ορειβατικών καταφυγίων (π.χ. καταφύγιο Παρνασσού, Βελουχίου……)

Ειδικά εάν ο φορέας διαχείρισης είναι αθλητικό Σωματείο τότε εμπίπτει στους περιορισμούς του άρθρου 7 παρ.4 του 2725/1999 όπου οι συμβάσεις που δύναται να συνάψει το αθλητικό σωματείο είναι συμβάσεις χορηγίας ή διαφήμισης και όχι εμπορικές συμβάσεις. Σε περίπτωση αυτεπιστασίας του ορειβατικού καταφυγίου πιθανά να προκύπτει ασυμβίβαστο εάν ο διορισθείς Υπεύθυνος (επ΄αμοιβή με την προσδοκία προσπορίσεως κέρδους) τυγχάνει να είναι μέλος του φορέα διαχείρισης αθλητικού Σωματείου (άρθρο 3 παρ. 6 του ν. 2725/1999) Με την παρ. 9 του άρθρου 40 του ν.3105/2003 νομιμοποιούνται όλα τα υφιστάμενα ορειβατικά καταφύγια που δεν έχουν άδεια οικοδομής, εφόσον χρησιμοποιούνται για τους ανωτέρω σκοπούς.

 Η νομιμοποίηση συντελείται με κοινή απόφαση των Υπουργών Γεωργίας και Ανάπτυξης, η οποία εκδίδεται μετά από διαπιστωτική πράξη του Ε.Ο.Τ.. Στην απόφαση νομιμοποίησης περιλαμβάνεται η κατά χρήση παραχωρούμενη έκταση (εφόσον αυτή δεν υπάρχει), η τεχνική περιγραφή των εγκαταστάσεων και υποδομών και προσαρτάται το τοπογραφικό διάγραμμα της έκτασης. Η αυτή διαδικασία ισχύει και για τα ορειβατικά καταφύγια επί ιδιωτικών εκτάσεων. Για την έκδοση της κοινής Υπουργικής Απόφασης, για την νομιμοποίηση των υπαρχόντων, απαιτούνται:

I. Απόφαση της αρμοδίας Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης για την παραχώρηση έκτασης δημόσιας δασικής ή αλπικής γης
II. Απόφαση του Κοινοτικού Συμβουλίου του αρμοδίου Δήμου ή Κοινότητας της παραχωρούμενης έκτασης για χρήση από Σωματείο, δημιουργία και λειτουργία ορειβατικού καταφυγίου
III. Απόφαση της Πολεοδομίας της αρμοδίας Νομαρχίας, για τον καθορισμό χρήσης του παραχωρημένου ακινήτου προς το Σωματείο
IV. Γνώμη του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων για την νομιμοποίηση ορειβατικού καταφυγίου
V. Απόφαση έγκρισης περιβαλλοντικών όρων για το έργο, από την Δ/νση Περιβάλλοντος της αρμόδιας Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης
VI. Έγγραφη αίτηση του φορέα χρήσης / Σωματείου με το οποίο αιτείται την νομιμοποίηση του ορειβατικού καταφυγίου
VII. Διαπιστωτική πράξη του ΕΟΤ
Η εγκατάσταση και λειτουργία νέων ορειβατικών καταφυγίων είναι επιτρεπτή , εφόσον προβλέπεται σε σχέδια τουριστικής ανάπτυξης , σε σχέδια ανάπτυξης ορεινών περιοχών ή σε σχέδια διαχείρισης δασικών συγκροτημάτων (παρ. 5 του άρθρου 40 του ν.3105/2003)
Βέβαια με τη διάταξη (1.α) του άρθρου 13 του ν. 1734/1987 «Παραχωρήσεις δημοσίων δασών απαγορεύονται. Όμως, εξαιρούνται παραχωρήσεις για την δημιουργία εγκαταστάσεων ορειβασίας και χειμερινού αθλητισμού…………Η εξαίρεση αυτή δεν ισχύει για τους πυρήνες των εθνικών δρυμών» Με την παρ. 6 του άρθρου 40 του ν. 3105/2003 ορίζεται ότι «για την εγκατάσταση ή την επέκταση ορειβατικού καταφυγίου απαιτείται: α) επ΄ αόριστον παραχώρηση κατά χρήση δημόσιας δασικής έκτασης εμβαδού από 4 μέχρι 6 στρέμματα με απόφαση του Υπουργείου Γεωργίας ή άδεια επεμβάσεως εάν πρόκειται για ιδιωτική δασική έκταση, β) άδεια της αρμόδιας Διεύθυνσης Τουρισμού, γ) μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων και άδεια οικοδομής.

Δεν επιτρέπεται η παραχώρηση ή η άδεια επέμβασης σε προστατευόμενες περιοχές του άρθρου 18 του ν. 1650/1986, σε εθνικούς δρυμούς, σε αισθητικά δάση και σε μνημεία της φύσης, εκτός εάν στα σχέδια διαχείρισης αυτών των υπάρχει πρόβλεψη για εγκατάσταση και λειτουργία ορειβατικού καταφυγίου.

Το άρθρο 2 της ΥΑ 2868/2004 δίνει την δυνατότητα στον Υπουργό Ανάπτυξης να συγκροτήσει πενταμελή επιτροπή που εν προκειμένω θα ενεργεί ως ανεξάρτητος εμπειρογνώμονας. Έτσι με την ΥΑ 3422/2007 συνεστήθη η εν λόγω επιτροπή και η οποία συνεδρίασε μόνο μια φορά. Εντός του πλαισίου καθηκόντων της επιτροπής είναι και το να προτείνει στον Υπουργό Ανάπτυξης τις τιμές διανυκτέρευσης. Καίτοι πολλά ορειβατικά καταφύγια σήμερα, λειτουργούνται από επιχειρήσεις ή από ιδιώτες, μετά από κατ΄ουσία εμπορικές συμβάσεις που έχουν συμβληθεί με τον εκάστοτε φορέα διαχείρισης (ΔΣ Σωματείου αθλητικού ή μη), γεννάται το ερώτημα αν ο καθορισμός των τιμών διανυκτέρευσης και διημέρευσης και ορίζονται με απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης ύστερα από πρόταση της Επιτροπής του άρθρου 2, είναι σύμφωνη με το Κοινοτικό Δίκαιο ή παραβιάζει την αρχή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών (βλ. ΝΣΚ Ολομ. 23/2007). Παρεμβατισμός θεμιτός και σύννομος συνάδων με το ισχύον Κοινοτικό Δίκαιο, κατά την κρατούσα νομική άποψη, που δεν επεκτείνεται όμως και στις παροχές σίτισης του άρθρου 4 παρ.2 στα ορειβατικά καταφύγια και ούτε προβλέπεται ειδικός τρόπος αδειοδότησης και ελέγχου του χώρου εστίασης ως καταστήματα ειδικού υγειονομικού ενδιαφέροντος (Υγειν. Διάταξη Α1β/8577/1983 ΦΕΚ Β΄526/1983)
Συμπερασματικά καταλήγω, ότι θα πρέπει να γίνει έλεγχος ad hoc, περί νομιμότητας της σύμβασης, σε κάθε περίπτωση των λειτουργούντων καταφυγίων, με υφιστάμενη ή υποκρυπτόμενη εμπορική μίσθωση μεταξύ φορέα διαχείρισης και εμφανούς ή αφανούς προσώπου που λειτουργεί το καταφύγιο με σκοπό το κέρδος.
Η εφαρμογή του άρθρου 4 της ΥΑ 2868/2004 παρουσιάζει τις παρακάτω αδυναμίες: α) αναφέρει η διάταξη στη παρ.4 «για την κράτηση θέσεων διανυκτέρευσης, πρέπει να ειδοποιείται ο υπεύθυνος του κάθε καταφυγίου με σχετικό έγγραφο όπου θα αναφέρονται οι ακριβείς ημερομηνίες χρήσης του καταφυγίου, ο αριθμός των ατόμων ……… , ενώ ο υπεύθυνος του καταφυγίου υποχρεούται να απαντά (εγγράφως εντός 3 ημερών, για την αποδοχή ή μη της κράτησης.»

 Ο όρος καταφύγιο υποδηλώνει χώρο, κατάλυμα ή κτίσμα στο οποίο καταφεύγει κάποιος χάριν ασφαλείας ή προς αναζήτηση προστασίας. Με την διάταξη αυτή εκφυλίζεται ο κύριος σκοπός ύπαρξης των καταφυγίων δηλ. η εξυπηρέτηση ορειβατών – αναρριχητών…… του άρθρου 1 της ΥΑ.

Η περιγραφόμενη διαδικασία της διάταξης είναι ανεφάρμοστη, θα καταστρατηγείται πολλές φορές λόγω ανωτέρας βίας, και δεν είναι δυνατή η έγγραφη επικοινωνία με τον υπεύθυνο καταφυγίου, απλά και μόνο λόγω αδυναμίας της ταχυδρομικής υπηρεσίας να έχει πρόσβαση με τον χώρο του καταφυγίου όπου απαιτείται πεζοπορία 5 – 6 ωρών. Ούτε και η αποστολή εγγράφου δια μέσω fax καθότι πολλά καταφύγια στερούνται παροχής ηλεκτρικού ρεύματος.
β) αναφέρει η διάταξη της παρ. 5 του ιδίου άρθρου «Δικαίωμα ακύρωσης της κράτησης και από τα δύο μέρη είναι δυνατή εφόσον πραγματοποιηθεί τουλάχιστον 20 ημέρες πριν την ημερομηνία άφιξης, με υποχρέωση επιστροφής της προκαταβολής. Σε διαφορετική περίπτωση ισχύουν τα εξής: 1) εάν η ακύρωση γίνει από μέρους του ενδιαφερόμενου υποχρεούται στην καταβολή του 50% της συνολικής τιμής των συμφωνηθέντων ημερών 2) εάν η ακύρωση γίνει από μέρους του διαχειριστή, υποχρεούται στην άμεση επιστροφή της προκαταβολής» Έτσι ενώ η διαδικασία κρατήσεως θέσεων επαφίεται στην αρμοδιότητα του Υπευθύνου καταφυγίου, ενισχύοντας την προεκτεθείσα άποψη περί φυσικού προσώπου, ενώ η διαδικασία ακύρωσης κράτησης στην αρμοδιότητα του Διαχειριστή που ερμηνευτικά μπορεί να ταυτίζεται με την έννοια του φορέα διαχείρησης. Θεωρώ ότι ο νομοθέτης δρα, υπέρμετρα και μεροληπτικά υπέρ του φορέα διαχείρισης σε περίπτωση ακύρωσης με υπαιτιότητα του, εις βάρος του εκδρομέα-καταναλωτού χωρίς να διαφαίνεται η προστασία του δημοσίου συμφέροντος.